Pendahuluan
Dalam dunia pengadaan barang dan jasa pemerintah, istilah “pengadaan multiyears” atau pengadaan tahun jamak bukanlah hal baru. Konsep ini mengacu pada mekanisme pengadaan yang dilaksanakan untuk proyek yang pembiayaannya tidak dapat diselesaikan dalam satu tahun anggaran, sehingga membutuhkan alokasi dana yang tersebar dalam dua tahun atau lebih. Praktik ini lazim ditemui dalam proyek-proyek infrastruktur besar, pembangunan fasilitas negara, serta pekerjaan yang bersifat kompleks dan jangka panjang.
Namun, di balik kemudahan dalam pelaksanaan proyek berskala besar, pengadaan multiyears juga menyimpan tantangan, baik dari sisi administratif, hukum, anggaran, hingga pengawasan. Oleh karena itu, penting bagi para pemangku kepentingan pengadaan-baik pengguna anggaran (PA), pejabat pembuat komitmen (PPK), maupun aparatur pengawasan internal pemerintah-untuk memahami secara mendalam untung dan rugi dari skema pengadaan tahun jamak ini.
Artikel ini akan mengupas secara panjang dan mendalam mengenai keunggulan dan kelemahan pengadaan multiyears, dengan harapan dapat menjadi bahan pertimbangan dalam pengambilan keputusan strategis dalam perencanaan proyek pemerintah.
Pengertian dan Landasan Hukum Pengadaan Multiyears
Pengadaan multiyears atau tahun jamak adalah skema pengadaan barang/jasa di mana pembiayaan suatu kegiatan perolehan dilakukan lebih dari satu tahun anggaran (multi-year budgeting) dan kontrak maupun komitmen kerjanya juga memanjang melintasi dua periode anggaran atau lebih. Tujuan utamanya adalah menjamin kesinambungan dan keberlangsungan proyek yang kapasitasnya atau kompleksitasnya tidak memungkinkan diselesaikan hanya dalam 12 bulan anggaran. Secara yuridis, skema ini diatur dalam sejumlah regulasi kunci:
- Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara: Menegaskan prinsip bahwa belanja negara dapat dilakukan untuk kepentingan jangka panjang dengan anggaran yang diperhitungkan dalam beberapa tahun anggaran, asalkan memenuhi ketentuan persetujuan prinsip dari otoritas keuangan.
- Peraturan Presiden (Perpres) tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah: Menguraikan mekanisme pengadaan multiyears, mulai dari penentuan jenis pengadaan, dokumen perencanaan, hingga ketentuan pembayaran bertahap sesuai realisasi pekerjaan.
- Peraturan Menteri Keuangan (PMK): Mengatur tata cara penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga (RKA-K/L) atau Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD) yang melibatkan anggaran multi-tahun, termasuk analisis risiko fiskal dan proyeksi kebutuhan dana.
Prinsip Dasar dan Proses Persetujuan
- Studi Kelayakan dan Analisis Risiko: Sebelum menyusun RKA multiyears, unit kerja wajib melakukan studi kelayakan (feasibility study) dan analisis manfaat-biaya (cost-benefit analysis). Hasilnya harus menunjukkan bahwa proyek memberikan nilai tambah bagi kepentingan publik dan proyeksi biaya realistis untuk tiap tahun anggaran.
- Persetujuan Prinsip: Untuk instansi pusat, persetujuan prinsip diperoleh dari Menteri Keuangan melalui permohonan resmi yang memuat ringkasan anggaran tahunan dan rencana pembayaran. Di tingkat daerah, persetujuan tertulis diperoleh dari Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, atau Walikota) dengan mekanisme serupa.
- Penyusunan Dokumen Perencanaan: Dokumen perencanaan meliputi Kerangka Acuan Kerja (Terms of Reference), Rencana Kerja dan Syarat-Syarat (RKS), serta Rencana Anggaran Biaya (RAB) terperinci untuk setiap tahun anggaran. Khusus pengadaan multiyears, RAB harus mengakomodasi fluktuasi harga, inflasi, dan kondisi pasar.
- Kontrak Multiyears: Kontrak akan memuat klausul-klausul pembayaran berkala (progress payment), ketentuan penyesuaian harga (price adjustment clause), dan jangka waktu pelaksanaan yang mencakup seluruh periode anggaran. Hal ini memberikan kepastian hukum bagi kedua belah pihak.
- Evaluasi dan Review Berkala: Sepanjang pelaksanaan, PPK dan aparat pengawasan wajib melakukan evaluasi tahunan untuk memastikan kesesuaian realisasi dengan rencana, serta mengantisipasi potensi pengurangan atau penambahan anggaran.
Dengan kerangka hukum dan proses persetujuan yang jelas ini, pengadaan multiyears menjadi instrumen strategis yang mendukung proyek jangka panjang tanpa mengabaikan aspek akuntabilitas dan transparansi.
Keuntungan Pengadaan Multiyears
1. Menjamin Keberlangsungan Proyek Besar
Salah satu keunggulan utama dari pengadaan multiyears adalah kemampuannya dalam menjamin keberlangsungan proyek berskala besar. Dalam pengadaan satu tahun (single-year), proyek dengan durasi lebih dari 12 bulan terpaksa dibagi menjadi beberapa tahapan kontrak terpisah yang dapat menimbulkan ketidakefisienan. Sebaliknya, dalam multiyears, proyek bisa dikelola sebagai satu kesatuan utuh sehingga lebih mudah dikontrol dan dievaluasi.
Misalnya, pembangunan jalan tol sepanjang ratusan kilometer tidak mungkin diselesaikan dalam satu tahun. Dengan multiyears, kontrak bisa langsung mencakup seluruh pekerjaan, mulai dari survei awal, pembebasan lahan, hingga pelaksanaan konstruksi fisik. Ini menghindari jeda waktu antartahun yang bisa memicu inflasi biaya atau ketidaksesuaian antar kontraktor.
2. Efisiensi Biaya dan Waktu
Efisiensi biaya adalah alasan utama lain di balik penggunaan kontrak tahun jamak. Jika proyek harus dikontrakkan setiap tahun, akan ada biaya tambahan dalam penyusunan dokumen, proses lelang berulang, serta risiko perubahan harga yang membuat proyek jadi lebih mahal dari perencanaan awal. Selain itu, proses lelang ulang juga menyita waktu dan memperbesar peluang keterlambatan.
Dengan kontrak multiyears, pengadaan dilakukan satu kali dengan komitmen dana untuk beberapa tahun ke depan. Hal ini memungkinkan perencanaan lebih presisi dan harga yang disepakati lebih stabil, karena penyedia jasa juga memiliki kepastian proyek jangka panjang.
3. Memberi Kepastian bagi Penyedia Barang/Jasa
Dari sudut pandang penyedia barang dan jasa, kontrak multiyears memberikan jaminan usaha yang lebih baik. Kepastian pekerjaan dalam beberapa tahun mendatang memberikan ruang bagi kontraktor untuk merencanakan pengadaan material, tenaga kerja, dan alat berat secara lebih efisien. Hal ini juga mendorong keikutsertaan penyedia yang lebih kompeten karena adanya kepastian bisnis jangka panjang.
Kepastian ini juga meningkatkan motivasi penyedia untuk menjaga kualitas dan waktu pelaksanaan, karena adanya skema pembayaran berjenjang yang biasanya disertai milestone atau tonggak kemajuan pekerjaan.
4. Pengendalian Proyek Lebih Terintegrasi
Dengan skema multiyears, pengelolaan proyek bisa dilakukan dengan pendekatan manajemen proyek yang lebih terstruktur. Seluruh tahapan dirancang sejak awal dengan rencana induk yang mencakup seluruh durasi proyek, sehingga risiko deviasi jadwal atau kualitas dapat ditekan lebih dini. Pengawasan pun menjadi lebih sistematis karena satu kesatuan proyek bisa diawasi dalam satu siklus kontrak, bukan potongan-potongan kontrak per tahun.
Kerugian dan Risiko Pengadaan Multiyears
1. Risiko Ketergantungan terhadap Ketersediaan Anggaran
Meskipun proyek multiyears dijanjikan akan mendapat pembiayaan berkelanjutan, tetap ada risiko perubahan kebijakan fiskal atau kondisi keuangan negara yang mempengaruhi ketersediaan dana di tahun-tahun berikutnya. Jika tahun berikutnya terjadi pemotongan anggaran, maka proyek multiyears yang sedang berjalan bisa terganggu pendanaannya, dan penyedia berisiko mengalami kerugian besar.
Oleh karena itu, setiap persetujuan pengadaan multiyears harus disertai dengan proyeksi fiskal yang sangat hati-hati, agar tidak menimbulkan proyek mangkrak di tengah jalan.
2. Kompleksitas Administratif dan Legal
Berbeda dengan pengadaan reguler, proyek multiyears menuntut persetujuan yang lebih kompleks, baik dari aspek hukum maupun administratif. Harus ada dokumen pendukung lengkap seperti studi kelayakan, analisis manfaat-biaya, persetujuan prinsip dari Menteri Keuangan atau kepala daerah, serta pengaturan pembayaran yang rinci selama beberapa tahun.
Jika proses administratif ini tidak dijalankan secara benar, maka berpotensi menimbulkan temuan dalam audit, atau bahkan menjadi pintu masuk masalah hukum di kemudian hari. Ini memerlukan kapasitas SDM yang mumpuni dan pengalaman dalam menangani proyek berskala besar.
3. Risiko Politik dan Perubahan Kepemimpinan
Salah satu risiko yang sering diabaikan dalam proyek multiyears adalah pergantian kepemimpinan atau perubahan orientasi kebijakan. Sebuah proyek besar yang disetujui di awal masa jabatan kepala daerah atau menteri, bisa saja dipandang tidak prioritas oleh penggantinya. Akibatnya, proyek terhenti di tengah jalan, atau dilanjutkan dengan setengah hati.
Hal ini berdampak langsung pada efektivitas pelaksanaan proyek, dan bisa menimbulkan kerugian negara dalam bentuk aset mangkrak atau pemborosan anggaran yang tidak sesuai manfaat.
4. Potensi Penyalahgunaan dan Korupsi
Proyek multiyears cenderung bernilai besar dan berlangsung lama. Kombinasi ini menjadikan proyek multiyears rentan terhadap potensi penyimpangan, mulai dari mark-up harga, pengaturan lelang, hingga penurunan kualitas pekerjaan. Karena kontrak bersifat jangka panjang, pengawasan harus dilakukan secara ketat dan konsisten agar tidak ada kelonggaran dalam pelaksanaan yang justru dimanfaatkan untuk praktik koruptif.
Aparat pengawas internal maupun eksternal harus memastikan bahwa milestone proyek terpenuhi sesuai kualitas yang disepakati, dan tidak terjadi pembayaran atas pekerjaan fiktif atau yang tidak sesuai spesifikasi teknis.
Kapan Sebaiknya Menggunakan Skema Multiyears?
Skema pengadaan multiyears ideal diterapkan pada proyek-proyek yang memiliki karakteristik sebagai berikut:
- Durasi Pelaksanaan Lebih dari 12 Bulan
Proyek dengan jangka waktu pelaksanaan melebihi satu tahun anggaran umumnya tidak dapat dipaksa selesai dalam rentang 12 bulan saja. Misalnya, pekerjaan infrastruktur besar seperti pembangunan saluran irigasi, jembatan panjang, atau rehabilitasi gedung kampus memerlukan waktu perencanaan, pelaksanaan, dan penanganan isu lapangan yang panjang. Apabila dipaksakan menggunakan skema satu tahun, maka proyek akan terfragmentasi ke dalam beberapa paket tahunan yang memicu ketidakselarasan mutu, jeda pekerjaan, dan potensi kenaikan biaya. - Nilai Kontrak Besar
Proyek berskala besar-yang nilai kontraknya mencapai puluhan hingga ratusan miliar rupiah-menuntut stabilitas anggaran dan harga. Dengan multiyears, perhitungan biaya dapat dibagi rata sepanjang periode, menghindari tekanan berlebih pada satu tahun anggaran yang bisa mengganggu prioritas belanja lain. Selain itu, penyedia jasa mendapat kepastian pendanaan sehingga tak perlu menyesuaikan harga secara drastis akibat fluktuasi pasar. - Pekerjaan Bersifat Strategis atau Prioritas Nasional
Kegiatan yang masuk dalam daftar proyek strategis nasional (PSN) atau prioritas daerah, seperti pembangunan bendungan, jalur kereta cepat, atau fasilitas militer, membutuhkan kesinambungan dan koordinasi lintas sektor. Pengadaan multiyears memudahkan sinkronisasi antar-instansi dan penjadwalan sumber daya secara menyeluruh, sehingga target penyelesaian yang ambisius dapat dicapai tanpa kendala administratif tahunan. - Kebutuhan Teknologi atau Peralatan Khusus Berjangka Panjang
Untuk pengadaan alat berat, sistem IT terintegrasi, atau perangkat medis canggih, penyedia perlu melakukan investasi awal yang besar. Kontrak multiyears memberi ruang bagi mereka untuk melakukan amortisasi biaya investasi dan meminimalkan risiko, sekaligus memungkinkan instansi pemerintah mendapatkan layanan purna jual, pelatihan, dan pemeliharaan berkelanjutan. - Pekerjaan Lanjutan atau Terintegrasi dengan Proyek Sebelumnya
Dalam kasus perpanjangan jalan tol, pengembangan kawasan industri, atau lanjutan pembangunan fasilitas publik, proyek baru harus terintegrasi dengan pekerjaan sebelumnya. Skema multiyears menjaga kesinambungan teknis dan dokumentasi, sehingga tidak terjadi gap antara tahapan awal dan lanjutan.
Catatan: Apabila proyek masih dapat diselesaikan dalam satu tahun anggaran atau bersifat rutin (misalnya pengadaan barang habis pakai, pemeliharaan berkala), penggunaan kontrak multiyears justru akan menambah beban administratif, perpanjangan proses persetujuan, dan risiko perubahan kebijakan dari tahun ke tahun. Dengan memahami karakteristik di atas, instansi pemerintah dapat memutuskan kapan tepatnya memilih skema multiyears, sehingga manfaatnya maksimal dan risiko dapat diminimalkan.
Mitigasi Risiko dalam Pengadaan Multiyears
Agar pengadaan multiyears berjalan optimal dan tidak menimbulkan kerugian, beberapa langkah mitigasi berikut sangat penting dilakukan:
- Perencanaan Matang: Perlu dilakukan studi kelayakan, analisis risiko, dan rencana kerja menyeluruh sebelum memulai pengadaan multiyears.
- Persetujuan Anggaran yang Kuat: Proyeksi keuangan negara/daerah selama periode proyek harus realistis dan terjamin dalam APBN/APBD.
- Penguatan Pengawasan: Libatkan inspektorat, BPKP, dan lembaga pengawas independen secara berkala untuk mengevaluasi pelaksanaan proyek.
- Transparansi dalam Lelang: Proses pemilihan penyedia harus terbuka dan kompetitif, dengan penilaian berbasis kompetensi dan rekam jejak.
- Klausul Kontrak yang Adaptif: Kontrak harus fleksibel terhadap kondisi darurat seperti inflasi atau force majeure, namun tetap melindungi kepentingan negara.
Kesimpulan
Pengadaan multiyears merupakan solusi strategis bagi pelaksanaan proyek pemerintah berskala besar yang tidak bisa diselesaikan dalam satu tahun anggaran. Keuntungannya mencakup efisiensi biaya, kelangsungan pekerjaan, serta pengelolaan proyek yang lebih terintegrasi. Namun, di sisi lain, model ini membawa sejumlah risiko, mulai dari ketergantungan anggaran hingga potensi penyalahgunaan jika tidak diawasi dengan baik.
Kunci keberhasilan pengadaan multiyears terletak pada perencanaan yang matang, kepastian anggaran, serta pengawasan berkelanjutan. Pemerintah sebagai pelaksana, dan masyarakat sebagai pemantau, harus bersinergi agar skema ini benar-benar menjadi instrumen percepatan pembangunan yang bertanggung jawab, bukan justru menambah beban fiskal dan menciptakan proyek mangkrak.
Dengan kesadaran akan untung-ruginya, diharapkan pengadaan multiyears tidak hanya dilihat sebagai bentuk fleksibilitas fiskal, tetapi juga sebagai simbol komitmen jangka panjang terhadap pembangunan yang berkelanjutan dan akuntabel.