Bagi para pelaku Pengadaan Barang/Jasa (PBJ) Pemerintah, khususnya yang bertugas di lingkungan Pemerintah Daerah (Pemda), menjalankan roda birokrasi sering kali terasa seperti mengemudikan kapal di antara dua karang raksasa. Karang pertama adalah Regulasi PBJ Nasional yang diarsiteki oleh Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP) melalui Peraturan Presiden (Perpres) beserta turunannya. Karang kedua adalah Regulasi Pengelolaan Keuangan Daerah yang dikomandoi oleh Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) dan Kementerian Keuangan (Kemenkeu) melalui Peraturan Pemerintah (PP), Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri), hingga Peraturan Daerah (Perda) tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD).
Secara teoretis di atas kertas, kedua rumpun aturan ini seharusnya berjalan seiring, saling melengkapi, dan harmonis demi mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Namun, ketika kedua aturan ini diturunkan ke lantai operasional kedinasan di daerah, realita yang terjadi sering kali adalah benturan keras. Lahirlah sebuah dilema klasik yang paling ditakuti oleh Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan dan Pejabat Pembuat Komitmen (PPK): ketika aturan PBJ bertabrakan secara diametral dengan aturan keuangan daerah, mereka harus ikut siapa?
Salah memilih jalur bukan sekadar urusan teguran administratif dari atasan. Salah melangkah dalam pusaran tabrakan regulasi ini bisa berujung pada status “gagal tender”, penundaan pembangunan fasilitas publik, temuan kerugian negara oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), hingga potensi terseret ke ranah hukum pidana korupsi. Mari kita bedah dilema sistemik ini secara mendalam, lengkap dengan analisis contoh kasus riil di lapangan serta solusi taktis untuk mengatasinya.
1. Akar Masalah
Mengapa tabrakan regulasi ini bisa terjadi dan terus berulang setiap tahun anggaran? Akar masalahnya terletak pada asimetri kewenangan sektoral di tingkat pusat yang memicu tumpang tindih aturan di tingkat daerah.
LKPP selaku pembina pengadaan nasional mendesain aturan Perpres PBJ dengan filosofi pasar yang dinamis, fleksibel, cepat, dan berorientasi pada hasil (value for money). Sebaliknya, Kemendagri dan Kemenkeu menyusun aturan pengelolaan keuangan dengan filosofi disiplin anggaran yang ketat, kaku, berbasis tahun tunggal (cash basis), dan berorientasi pada formalitas prosedural dokumen tata usaha.
Ketika daerah mencoba mengadopsi kedua filosofi yang berbeda ini ke dalam produk hukum daerah (seperti Peraturan Kepala Daerah atau Perbup/Perwali tentang Dokumen Pelaksanaan Anggaran), ketidaksinkronan regulasi pusat otomatis bermutasi menjadi jebakan batman bagi Pokja di daerah. Pokja dihadapkan pada situasi membingungkan: jika mereka mengikuti asas fleksibilitas Perpres PBJ, mereka akan dituduh melanggar tata tertib administrasi keuangan daerah oleh Inspektorat atau Badan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah (BPKAD). Namun jika mereka patuh pada kekakuan aturan keuangan daerah, proses tender akan berjalan lambat dan terancam gagal total.
2. Contoh Kasus Nyata di Lapangan: Sengkarut Tender Mendahului Tahun Anggaran (Tender Dini)
Untuk memahami bagaimana tabrakan regulasi ini terjadi secara riil, mari kita bedah salah satu contoh kasus yang paling sering memicu “perang dingin” antar-pejabat di daerah: Pelaksanaan Tender Dini (Tender Mendahului Anggaran).
Latar Belakang Kasus:
Pemerintah pusat melalui Perpres PBJ Nomor 16 Tahun 2018 dan perubahannya Nomor 12 Tahun 2021 sangat mendorong daerah untuk melakukan Tender Dini. Artinya, paket-paket proyek strategis (seperti pembangunan jalan, jembatan, atau gedung sekolah) sudah boleh ditenderkan oleh Pokja Pemilihan pada bulan November atau Desember, segera setelah draf Rancangan APBD disetujui bersama oleh Kepala Daerah dan DPRD, tanpa perlu menunggu Perda APBD resmi disahkan atau Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) diketok pada bulan Januari atau Februari tahun berikutnya. Filosofi PBJ-nya sangat mulia: agar begitu awal tahun anggaran dimulai (Januari), kontrak sudah bisa langsung ditandatangani dan pekerjaan fisik bisa langsung berjalan di lapangan, meminimalkan risiko proyek mangkrak di akhir tahun.
Benturan Regulasi di Lapangan:
Ketika Pokja Pemilihan di Kabupaten X bersiap melaksanakan instruksi Perpres PBJ ini untuk menayangkan paket Tender Dini jembatan senilai Rp10 Miliar pada bulan Desember, mereka langsung dihentikan oleh Kepala BPKAD dan Tim Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD).
- Pihak Keuangan Daerah Berargumen: Berdasarkan PP Nomor 12 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah dan Permendagri terkait, sebuah proses perikatan atau tindakan yang mengakibatkan pengeluaran belanja daerah tidak boleh dilakukan sebelum Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) disahkan secara resmi. Pejabat Keuangan daerah berpegang pada prinsip: “Bagaimana mungkin Pokja berani menenderkan sebuah proyek yang nomor rekening anggarannya saja belum sah dan uangnya belum ada di kas daerah? Jika nanti dalam evaluasi evaluasi rancangan APBD oleh Gubernur ternyata anggaran proyek tersebut dicoret atau dikurangi, siapa yang mau bertanggung jawab membayar ganti rugi kepada vendor yang sudah telanjur menang tender?”
- Dilema Pokja Pemilihan: Pokja berada di tengah jepitan. Jika mereka nekat menayangkan tender mengikuti Perpres PBJ, BPKAD mengancam tidak akan mau mencairkan anggaran operasional tender dan menganggap proses tersebut ilegal. Namun jika Pokja memilih pasif menunggu DPA disahkan (yang biasanya baru selesai bulan Maret akibat panjangnya birokrasi evaluasi di tingkat provinsi), maka proses tender baru selesai bulan Mei. Sisa waktu pengerjaan fisik jembatan hanya tersisa 6 bulan di tengah musim hujan, yang berisiko tinggi memicu kegagalan bangunan.
Dalam kasus ini, akibat ketakutan terhadap sanksi aturan keuangan daerah yang dinilai lebih dominan memegang kunci “gembok brankas uang”, Pokja akhirnya terpaksa mengorbankan instruksi Perpres PBJ. Hasilnya? Penyerapan anggaran daerah melambat, dan rakyat harus menunda haknya untuk menikmati fasilitas jembatan baru.
3. Contoh Kasus Kedua: Uang Muka Proyek untuk Vendor UMKM
Benturan lain yang tidak kalah sengit terjadi pada penentuan besaran pemberian Uang Muka bagi penyedia barang/jasa, khususnya pelaku usaha kecil (UMKM).
- Aturan PBJ (Perpres): Menyatakan bahwa untuk usaha kecil, PPK dapat memberikan uang muka paling banyak 30% dari nilai kontrak demi membantu modal kerja awal mereka agar proyek tidak macet di tengah jalan.
- Aturan Keuangan Daerah (Perda/Perbup APBD): Di beberapa daerah, karena alasan kehati-hatian (prudent) dan takut uang negara dibawa kabur oleh vendor nakal, kepala daerah mengeluarkan Peraturan Bupati yang membatasi bahwa uang muka untuk seluruh jenis kontrak maksimal hanya boleh diberikan 10% atau 15%.
Ketika PPK dan Pokja menyusun Dokumen Pemilihan, mereka bingung: klausul mana yang harus dicantumkan? Jika mencantumkan 30% sesuai Perpres, mereka melanggar Perbup Keuangan Daerah. Jika mencantumkan 15% sesuai Perbup, tidak ada vendor UMKM lokal yang mau mendaftar tender karena modal awal mereka tidak cukup. Proyek kembali buntu akibat hukum lokal yang mengunci ruang gerak hukum nasional.
4. Pokja Harus Ikut Siapa?
Jika dihadapkan pada benturan dua aturan tersebut, ke arah mana Pokja dan pelaku PBJ harus melangkah? Untuk menjawabnya, kita harus menggunakan kacamata Asas Hierarki Perundang-Undangan dan Prinsip Hukum Administratif Negara.
1. Berpegang pada Asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori
Secara tata urutan perundang-undangan di Indonesia (sesuai UU Nomor 12 Tahun 2011), Peraturan Presiden (Perpres) memiliki derajat hierarki hukum yang lebih tinggi daripada Peraturan Menteri (Permendagri), Peraturan Daerah (Perda), apalagi Peraturan Kepala Daerah (Perbup/Perwali). Berdasarkan asas Lex Superior Derogat Legi Inferiori, aturan yang lebih tinggi tingkatannya harus mengesampingkan aturan yang tingkatannya lebih rendah.
Oleh karena itu, dalam konteks substantif pengaturan tata cara pemilihan penyedia (seperti pelaksanaan Tender Dini atau batasan pemberian uang muka), Pokja Pemilihan secara hukum harus memprioritaskan kepatuhan pada Perpres PBJ Nasional. Perda atau Perbup Keuangan Daerah tidak boleh membuat klausul pengadaan yang bertentangan atau mempersempit ruang gerak aturan yang telah ditetapkan oleh Perpres.
2. Menggunakan Klausul Penyelamat (Escape Clause) dalam Dokumen Tender
Untuk mengatasi ketakutan pejabat keuangan daerah terkait risiko perubahan anggaran pada kasus Tender Dini, Pokja Pemilihan harus cerdas memasukkan klausul penyelamat administratif di dalam Dokumen Pemilihan.
Cantumkan kalimat tegas pada Bab Lembar Data Pemilihan (LDP):
“Tender ini dilaksanakan mendahului pengesahan anggaran tahun anggaran berjalan. Apabila alokasi anggaran dalam DPA tidak disetujui atau dialokasikan lebih kecil dari nilai HPS oleh pihak yang berwenang, maka proses tender ini dibatalkan demi hukum, dan kepada peserta tender tidak diberikan ganti rugi dalam bentuk apa pun.”
Kehadiran klausul ini adalah solusi jembatan yang sangat elegan: aturan PBJ (Tender Dini) tetap dapat berjalan sesuai instruksi Perpres, namun risiko keuangan daerah (anggaran dicoret) telah dimitigasi secara aman di atas kertas hukum, sehingga BPKAD tidak punya alasan lagi untuk menjegal proses pengadaan.
3. Mendorong Harmonisasi Regulasi Melalui UKPBJ Sebagai Pusat Keunggulan
Unit Kerja Pengadaan Barang/Jasa (UKPBJ) di daerah tidak boleh hanya bertindak sebagai tukang ketik dokumen tender. UKPBJ harus aktif mengambil peran strategis sebagai motor penggerak regulasi. Kepala UKPBJ bersama Bagian Hukum Setda harus duduk bersama dengan TAPD dan BPKAD untuk melakukan review total terhadap Peraturan Kepala Daerah tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.
Pastikan bahwa saat menyusun Perbup/Perwali tahunan terkait garis panduan pelaksanaan APBD, disisipkan satu bab khusus yang secara eksplisit melakukan adopsi dan memberikan dispensasi legalitas terhadap keistimewaan-keistimewaan aturan PBJ (seperti regulasi e-Katalog, Toko Daring, Tender Dini, dan uang muka khusus UMKM). Sinkronisasi regulasi di tingkat lokal adalah kunci utama untuk menghapus ketakutan psikologis para pelaku pengadaan.
Penutup
Dilema Pokja yang terjebak di antara tabrakan aturan PBJ dan aturan keuangan daerah adalah potret nyata dari masih adanya ego sektoral dalam tata kelola birokrasi kita. Keluhan rekan-rekan Pokja di daerah bukanlah tanda ketidakpatuhan, melainkan jeritan permohonan kepastian hukum dari para eksekutor lapangan yang lelah dijadikan tumbal atas ketidaksinkronan aturan buatan para pejabat pusat.
Aturan pengadaan maupun aturan keuangan daerah sejatinya dibuat bukan untuk saling menjegal, melainkan untuk menjadi dua rel kereta yang menuntun jalannya lokomotif pembangunan secara aman, selamat, dan cepat sampai tujuan. Menjaga kepatuhan hukum bukan berarti kita harus terjebak pada kekakuan prosedur yang mematikan inovasi dan memperlambat pembangunan fasilitas publik bagi rakyat.
Bagi rekan-rekan Pokja dan PPK di daerah, tetaplah memperkuat pemahaman regulasi dan bangunlah komunikasi koordinatif yang sehat dengan bagian keuangan dan Inspektorat. Gunakan klausul-klausul hukum penyelamat yang cerdas untuk melindungi diri Anda tanpa harus mengorbankan target progres pembangunan daerah. Dan bagi para pembuat kebijakan di tingkat kementerian ego sektoral harus segera diruntuhkan; selaraskan aturan Anda dari atas agar energi para ASN di daerah tidak habis terbuang untuk memperdebatkan kertas aturan, melainkan fokus dialihkan untuk mempersembahkan pengadaan yang bermutu, bersih, transparan, dan membawa kemakmuran yang nyata bagi seluruh rakyat Indonesia. Salam pengadaan!
