Dalam tatanan pengadaan barang dan jasa pemerintah di Indonesia, Swakelola Tipe II dirancang sebagai instrumen kolaborasi antar-lembaga negara yang sangat ideal. Skema ini memungkinkan suatu instansi pemerintah penanggung jawab anggaran (seperti kementerian, lembaga, atau dinas di daerah) untuk menyerahkan pelaksanaan suatu kegiatan teknis, kajian, maupun pembangunan fisik kepada instansi pemerintah lain yang dianggap memiliki kompetensi teknis lebih unggul—misalnya Perguruan Tinggi Negeri (PTN), lembaga riset negara, TNI/Polri, atau instansi teknis spesialis. Secara filosofis, Tipe II dihajatkan untuk memperkuat sinergi inter-kementerian dan antar-lembaga, mengoptimalkan kapasitas internal negara, serta menghindari ketergantungan berlebih pada penyedia komersial swasta.
Namun, di balik narasi kemitraan strategis dan efisiensi birokrasi tersebut, pelaksanaan Swakelola Tipe II di lapangan menyimpan sisi buram yang jarang tersingkap dalam laporan formal. Bukannya menciptakan efisiensi dan transparansi, hubungan kerja sama antar-instansi ini tidak jarang berubah menjadi ajang kompromi administrasi, tempat persembunyian penyimpangan anggaran, hingga memicu konflik kewenangan yang stagnan. Ketiadaan mekanisme kontrol persaingan pasar (market discipline) dan berlakunya rasa “segan antar-instansi sesama pemerintah” kerap dimanfaatkan oleh oknum birokrasi untuk mengaburkan akuntabilitas keuangan publik.
Membedah Akar Masalah dan Sisi Buram Swakelola Tipe II
Untuk memahami mengapa kemitraan antar-lembaga pemerintah ini sering kali melenceng dari tujuan utamanya, perlu dibedah beberapa faktor struktural dan kultural yang melingkupi pelaksanaan Swakelola Tipe II di lapangan.
1. Tradisi ‘Eksklusivitas Tanpa Pembanding’ dan Penunjukan Tanpa Uji Kompetensi
Salah satu celah terbesar dalam Swakelola Tipe II adalah ketiadaan mekanisme kompetisi yang transparan dalam menentukan instansi pelaksana. Berbeda dari jalur tender komersial yang mewajibkan adanya pembandingan harga dan kualifikasi teknis yang terbuka, penunjukan instansi pelaksana dalam Tipe II hampir sepenuhnya didasari oleh diskresi Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) atau kedekatan personal dan politik antar-pimpinan lembaga.
Ketiadaan uji pembanding ini memicu praktik penunjukan secara tidak objektif. Sebuah dinas daerah, misalnya, sering kali langsung menunjuk instansi pemerintah tertentu atau perguruan tinggi tertentu untuk mengerjakan proyek kajian teknis atau pengawasan fisik tanpa melakukan evaluasi mendalam apakah instansi yang ditunjuk benar-benar memiliki ketersediaan SDM dan sarana yang memadai pada saat itu. Hak istimewa berupa ‘penunjukan langsung antar-lembaga’ ini menciptakan posisi monopoli yang membuat instansi pelaksana cenderung bekerja secara pasif, tidak kompetitif, dan enggan memberikan performa terbaiknya.
2. Modus ‘Brokering’ dan Subkontrak Terselubung Kepada Pihak Ketiga
Sisi paling kelam yang paling sering menjadi temuan audit investigatif pada Swakelola Tipe II adalah fenomena instansi pelaksana yang bertindak sekadar sebagai ‘broker’ atau perantara. Instansi B yang ditunjuk oleh Instansi A untuk melaksanakan kegiatan swakelola, pada kenyataannya tidak memiliki kapasitas internal untuk mengeksekusi pengerjaan tersebut secara mandiri.
Demi mengejar nilai Kontrak Perjanjian Kerja Sama (PKS) dan mengambil porsi biaya operasional (overhead fee), Instansi B yang menerima pekerjaan secara diam-diam mengalihkan (subkontrak) seluruh atau sebagian besar pengerjaan utama kepada kontraktor swasta, konsultan independen, atau perusahaan perantara. Instansi pelaksana hanya berfungsi sebagai ‘stempel legalitas’ yang menyamarkan proyek swasta tersebut seolah-olah dikerjakan oleh lembaga pemerintah. Praktik ini secara tegas melanggar aturan pengadaan dan menyebabkan terjadinya pemotongan anggaran berlapis (double margin) yang menggerus alokasi dana riil kegiatan.
3. Asimetri Budaya Kerja dan Saling Lempar Responsibilitas Legal
Meskipun sama-sama berstatus sebagai lembaga pemerintah, setiap instansi memiliki kultur organisasi, Struktur Anggaran, dan Prosedur Operasional Standar (SOP) yang berbeda. Benturan budaya kerja ini paling sering terjadi dalam Swakelola Tipe II yang melibatkan instansi sipil daerah dengan instansi vertikal atau lembaga militer/kepolisian.
Ketika terjadi keterlambatan pengerjaan, penyimpangan volume fisik, atau ketidaksesuaian laporan keuangan di lapangan, timbul kendala serius dalam penegakan sanksi. Dinas penanggung jawab anggaran merasa tidak memiliki kewenangan atau keberanian untuk menegur, mengenakan denda keterlambatan, atau menindak instansi pelaksana karena alasan ‘pembinaan hubungan antar-lembaga’ atau ketakutan akan hierarki politik. Sebaliknya, instansi pelaksana merasa bahwa mereka hanya membantu dan tidak diikat oleh sanksi kontraktual komersial seperti penyedia swasta. Saling lempar tanggung jawab ini membuat kepastian hukum dan perlindungan terhadap aset negara menjadi sangat rapuh.
Matriks Pemetaan Sisi Buram dan Risiko Kemitraan Swakelola Tipe II
Tabel berikut menggambarkan bentuk-bentuk anomali yang sering terjadi dalam pelaksanaan Swakelola Tipe II antar-lembaga pemerintah, beserta dampak dan langkah pembenahannya:
| Area Kerentanan | Bentuk Anomali / Sisi Buram | Dampak Nyata pada Pengadaan | Langkah Solusi & Mitigasi |
| Penetapan Pelaksana | Penunjukan instansi pelaksana berbasis nepotisme birokrasi tanpa reviu portofolio nyata. | Kualitas output sangat rendah; keterlambatan pengerjaan akibat kelangkaan SDM ahli internal. | Wajibkan reviu kualifikasi dan ketersediaan tenaga ahli instansi pelaksana oleh APIP sebelum PKS. |
| Eksekusi Pekerjaan | Pengalihan pengerjaan utama kepada pihak ketiga/konsultan swasta secara ilegal. | Pemotongan anggaran untuk overhead fee lembaga; kualitas fisik tergerus akibat pemotongan dana. | Penerapan audit lapangan berkala berbasis time sheet dan absensi fisik personel instansi pelaksana. |
| Pertanggungjawaban | Penggunaan instrumen kuitansi internal lembaga yang tidak sesuai standar akuntansi keuangan publik. | Penumpukan berkas gantung; penundaan pencairan termin; temuan kelebihan bayar (overpayment). | Standardisasi format pelaporan dan transparansi pencatatan pajak/biaya operasional sejak awal PKS. |
| Penegakan Sanksi | Pembiaran atas keterlambatan atau cacat mutu demi “menjaga hubungan baik antar-instansi”. | Hilangnya efek jera; fasilitas hasil kegiatan tidak dapat dimanfaatkan oleh masyarakat tepat waktu. | Penegakan klausul denda keterlambatan dan sanksi pemutusan PKS secara tegas tanpa pandang bulu. |
Ilusi Keuangan: Pengolahan Overhead Cost dan Insentif Ganda
Sisi buram lain yang jarang disadari publik dalam Swakelola Tipe II terletak pada aspek penganggaran dan distribusi insentif finansial di antara para pejabat dan pelaksana.
1. Pembengkakan Biaya Operasional (Overhead) Tanpa Output Terukur
Dalam Kontrak Perjanjian Kerja Sama Swakelola Tipe II, instansi pelaksana umumnya mengalokasikan porsi anggaran untuk Biaya Operasional/Manejemen (Overhead Cost) yang nilainya bisa mencapai 10% hingga 20% dari total nilai kegiatan. Biaya ini diklaim untuk menutupi penggunaan fasilitas kantor, depresiasi alat, dan biaya administrasi lembaga pelaksana.
Namun, dalam praktiknya, pertanggungjawaban penggunaan dana overhead ini sering kali sangat kabur. Banyak instansi pelaksana yang memperlakukan dana overhead sebagai “pendapatan taktis lembaga” yang penggunaannya tidak memiliki kaitan langsung dengan peningkatkan mutu kegiatan swakelola tersebut. Tanpa adanya kewajiban merinci penggunaan dana overhead secara transparan, alokasi ini berubah menjadi bentuk pemborosan anggaran publik yang disamarkan atas nama biaya kelembagaan.
2. Normatif Risiko Pembayaran Ganda (Double Dipping)
Personel atau ASN dari instansi pelaksana yang ditunjuk dalam Swakelola Tipe II kerap menerima alokasi honorarium tim pelaksana yang bersumber dari DPA instansi pemberi kerja. Di saat yang sama, ASN tersebut tetap menerima gaji pokok, Tunjangan Kinerja (Tukin), atau Tambahan Penghasilan Pegawai (TPP) penuh dari instansi induknya untuk alokasi jam kerja yang sama.
Auditor keuangan sering menemukan bahwa pelaksanaan kegiatan swakelola dilakukan pada jam kerja efektif kantor, sehingga penerimaan honorarium swakelola tersebut dikategorikan sebagai duplikasi pembayaran atas beban kerja yang sama. Ketidakjelasan pemisahan antara tugas kedinasan rutin dan tugas swakelola antar-lembaga ini memicu kerentanan Tuntutan Ganti Rugi (TGR) massal saat pemeriksaan BPK dilakukan.
Implikasi Terhadap Kredibilitas Birokrasi dan Pelayanan Publik
Ketika Swakelola Tipe II terjebak dalam sisi-sisi buram ini, akibat yang ditimbulkan tidak sekadar berupa angka kerugian di atas kertas audit, melainkan merusak tatanan tata kelola pemerintahan secara keseluruhan.
- Persaingan Tidak Sehat dan Matinya Penyedia Jasa KomersialPenggunaan Swakelola Tipe II secara berlebihan dan tidak proporsional oleh Pemda atau Kementerian dapat mematikan ekosistem pelaku usaha swasta (khususnya UMKM dan konsultan lokal). Pekerjaan-pekerjaan yang seharusnya dilelangkan secara terbuka kepada pasar justru ‘dikandangkan’ di antara sesama instansi pemerintah melalui jalur swakelola Tipe II demi kemudahan administrasi. Akibatnya, iklim usaha di daerah menjadi lesu dan kehilangan ruang persaingan yang sehat.
- Hilangnya Akuntabilitas Publik saat Terjadi Cacat MutuKetika proyek fisik atau kajian hasil Swakelola Tipe II mengalami kegagalan fungsi atau cacat mutu, publik kesulitan untuk menuntut pertanggungjawaban. Instansi pemberi anggaran akan menyalahkan instansi pelaksana, sementara instansi pelaksana berdalih bahwa mereka hanya membantu sesuai keterbatasan anggaran yang diberikan. Lingkaran saling tuduh ini menyebabkan aset-aset hasil swakelola yang rusak terbengkalai tanpa ada upaya perbaikan yang jelas.
Membersihkan Sisi Buram Swakelola Tipe II
Agar mekanisme Swakelola Tipe II dapat dikembalikan pada tujuan mulianya sebagai sarana kolaborasi negara yang akuntabel, diperlukan perbaikan sistemik pada beberapa ranah regulasi dan pengawasan:
Penerapan Probity Advice dan Evaluasi Kepatuhan oleh APIP di Awal
Sebelum PKS Swakelola Tipe II ditandatangani, Aparat Pengawas Intern Pemerintah (APIP) dari kedua belah pihak wajib melakukan reviu bersama (joint-review). APIP bertugas menguji secara objektif apakah instansi pelaksana benar-benar memiliki kapasitas SDM internal yang bebas dari potensi subkontrak ilegal, serta memastikan Rencana Anggaran Biaya (RAB) tidak memuat duplikasi honorarium.
Pengawasan Ketat Terhadap Larangan Pengalihan Pekerjaan (Subkontrak)
Perjanjian Kerja Sama harus mencantumkan klausul pembatalan sepihak dan sanksi ganti rugi apabila instansi pelaksana terbukti mengalihkan pengerjaan utama kepada pihak ketiga. Audit lapangan berbasis uji petik identitas pekerja dan aliran dana perbankan (cash follow) harus rutin dilakukan untuk memastikan bahwa pengerjaan benar-benar dieksekusi oleh personel resmi instansi pelaksana.
Transparansi Komponen Overhead dan Pembayaran Non-Tunai
Penggunaan biaya operasional (overhead) oleh instansi pelaksana harus dirinci secara transparan dalam RAB dan dipertanggungjawabkan secara terbuka. Seluruh pembayaran honorarium dan belanja bahan material wajib menggunakan transaksi non-tunai (cashless) untuk mencegah adanya manipulasi nota manual atau pemotongan insentif di tingkat lapangan.
Penerapan Indikator Kinerja Utama (KPI) Berbasis Mutu
Pencairan anggaran Swakelola Tipe II tidak boleh lagi hanya didasarkan pada selesainya batas waktu (time-based), melainkan wajib dikaitkan dengan pengujian mutu hasil (quality-based deliverables). Hasil kajian atau fisik harus melewati proses verifikasi teknis independen sebelum Berita Acara Serah Terima (BAST) ditandatangani oleh PPK.
Kesimpulan
Swakelola Tipe II sejatinya merupakan instrumen yang sangat berharga untuk membangun konsolidasi kapasitas antar-lembaga pemerintah dalam menyelesaikan berbagai tantangan pembangunan. Namun, membiarkan kemitraan ini berjalan dalam bayang-bayang ‘sisi buram’—berupa monopoli tanpa evaluasi, subkontrak terselubung, dan pembiaran atas nama keakraban birokrasi—hanya akan mengubah instrumen mulia ini menjadi modus penyimpangan anggaran yang baru.
Menghilangkan sisi buram Swakelola Tipe II membutuhkan ketegasan regulasi, transparansi radikal pada setiap tahapan kerja sama, serta keberanian moral dari para pejabat pengadaan untuk memperlakukan instansi pemerintah pelaksana dengan standar profesionalisme, kedisiplinan, dan akuntabilitas hukum yang sama ketatnya dengan penyedia komersial biasa. Hanya dengan cara itulah, kolaborasi antar-lembaga negara dapat menghasilkan karya pembangunan yang berkualitas, aman secara hukum, dan benar-benar bermanfaat bagi seluruh masyarakat.
