Dalam lanskap tata kelola pemerintahan daerah di Indonesia, kolaborasi antara Pemerintah Daerah (Pemda) dan Perguruan Tinggi (PT) sering dicitrakan sebagai bentuk kemitraan ideal. Menggabungkan kapasitas fiskal dan kewenangan regulatif Pemda dengan keahlian akademis, riset, serta objektivitas ilmu pengetahuan dari kampus dianggap sebagai formula efektif untuk mempercepat pembangunan daerah. Dalam sistem pengadaan barang dan jasa pemerintah, skema ini diwadahi secara resmi melalui Swakelola Tipe II—yaitu kegiatan swakelola yang direncanakan dan diawasi oleh instansi Pemda penanggung jawab anggaran, namun pelaksanaannya diserahkan kepada instansi pemerintah lain, termasuk Perguruan Tinggi Negeri (PTN) maupun Perguruan Tinggi Swasta (PTS).
Kerja sama swakelola ini ditujukan untuk memfasilitasi penyusunan naskah akademis, rencana induk (master plan), kajian kelayakan (feasibility study), riset daerah, survei kepuasan publik, hingga pendampingan teknologi tepat guna. Namun, di balik narasi harmonis keterlibatan akademisi dalam pembangunan, pelaksanaan Swakelola Tipe II antara Pemda dan Perguruan Tinggi di lapangan sering kali diwarnai oleh dilema yang cukup tajam. Benturan antara kultur birokrasi pemerintahan yang kaku dengan budaya kebebasan akademis, ditambah oleh perbedaan penafsiran aturan pengadaan dan pengelolaan keuangan negara, membuat kemitraan ini tidak jarang berujung pada kekecewaan kedua belah pihak hingga potensi risiko audit yang membayangi para dosen dan pejabat daerah.
Benturan Kultur Kerja dan Paradigma Organisasi
Akar dari dilema kemitraan ini bersumber dari perbedaan mendasar dalam filosofi tata kelola, ritme kerja, dan prioritas antara instansi pemerintah daerah dan lembaga perguruan tinggi.
1. Formalitas Administrasi vs Kedalaman Substantif
Pemerintah Daerah bekerja dalam kerangka penyerapan anggaran (budget absorption) yang terikat secara ketat oleh siklus tahun anggaran (1 Januari hingga 31 Desember). Bagi Pemda, keberhasilan sebuah kegiatan swakelola kerap diukur dari ketepatan waktu penyerahan dokumen, kerapian bukti kuitansi pertanggungjawaban, dan terpenuhinya deliverables formal sesuai Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA).
Sebaliknya, Perguruan Tinggi dan para akademisi beroperasi dengan metodologi ilmiah yang mengutamakan kedalaman analisis, validitas data, dan kehati-hatian metodologis. Ketika Pemda menuntut kajian atau rencana induk selesai dalam waktu dua atau tiga bulan demi mengejar tenggat pencairan anggaran akhir tahun, tim peneliti kampus sering kali merasa tertekan karena waktu tersebut sangat tidak memadai untuk menghasilkan analisis ilmiah yang kredibel. Akibatnya, timbul kompromi kualitas: kajian dibuat secara tergesa-gesa demi memenuhi tenggat birokrasi, sementara kampus merasa integritas akademisnya terdegradasi menjadi sekadar “stempel penjustifikasi” kebijakan Pemda.
2. Status Hukum Dosen: Antara Tridharma dan Tenaga Kerja Pengadaan
Dilema lain yang sering mengemuka adalah ketidakjelasan status dan imbalan bagi dosen atau peneliti yang terlibat dalam Swakelola Tipe II. Bagi universitas, keterlibatan dalam kegiatan pembangunan daerah merupakan bagian dari pelaksanaan Tridharma Perguruan Tinggi, khususnya pilar Penelitian dan Pengabdian kepada Masyarakat.
Namun, dalam kacamata regulasi pengadaan barang/jasa dan aturan audit keuangan, dosen yang ditunjuk dalam tim swakelola diperlakukan sebagai personel teknis pelaksana kegiatan yang terikat oleh Standar Biaya Masuk (SBM) atau Standar Harga Satuan (SSH) daerah. Ketika dosen yang memiliki kualifikasi doktor atau profesor menerima kompensasi honorarium yang disetarakan dengan standar tarif harian biasa—atau bahkan dibatasi oleh aturan kepatuhan ganda karena sudah menerima Tunjangan Profesi Dosen/Tunjangan Kinerja—timbul rasa ketidakadilan di tingkat akademisi. Sebaliknya, jika Pemda memberikan kompensasi di luar batas SSH daerah, auditor akan mengategorikannya sebagai temuan kelebihan pembayaran (overpayment).
Celah Pertanggungjawaban Keuangan dan Risiko Audit
Kerumitan paling berisiko dalam Swakelola Tipe II antara Pemda dan Perguruan Tinggi terletak pada mekanisme pencairan dana, pengelolaan Overhead Kampus, serta pertanggungjawaban pajak dan penggunaan fasilitas.
1. Isu Biaya Operasional Organisasi (Overhead Costs)
Di lingkungan perguruan tinggi—khususnya Perguruan Tinggi Negeri Berbadan Hukum (PTN-BH) atau PTN BLU—setiap kerja sama luar yang memanfaatkan fasilitas kampus (seperti laboratorium, ruang kerja, lisensi perangkat lunak, dan merek universitas) secara resmi dikenakan biaya Overhead atau dana pengembangan lembaga yang besarnya berkisar antara 10% hingga 20% dari total nilai Kontrak Perjanjian Kerja Sama (PKS).
Dilema muncul karena aturan pengelolaan keuangan daerah (APBD) tidak selalu mengakomodasi komponen Overhead tanpa rincian penggunaan riil secara eksplisit. Auditor internal maupun eksternal sering kali mempertanyakan kuitansi pencairan Overhead yang dialokasikan ke rekening universitas jika tidak dilengkapi dengan rincian bukti transaksi mikro di bawahnya. Pemda takut mencairkan komponen Overhead tersebut karena khawatir menjadi temuan audit, sementara pihak universitas menolak menandatangani PKS jika aturan internal kampus mengenai Overhead diabaikan.
2. Pajak dan Penggunaan Tenaga Asisten Riset (Mahasiswa)
Dalam pelaksanaan riset swakelola, tim peneliti dosen hampir selalu melibatkan mahasiswa (S1/S2) atau asisten peneliti lapangan untuk mengumpulkan data dan menyebar kuesioner. Kompensasi yang diberikan kepada mahasiswa sering kali dipotong pajak atau dibayarkan secara tunai berbasis tanda terima sederhana.
Ketika pemeriksaan audit dilakukan, pertanggungjawaban pembayaran honorarium asisten riset ini kerap menjadi batu sandungan. Auditor menuntut kelengkapan identitas, NPWP, bukti transfer individual, hingga kualifikasi resmi asisten riset yang setara dengan kriteria pengadaan. Ketidaksesuaian pencatatan antara fleksibilitas operasional riset di lapangan dengan ketaatan akuntansi pemerintah membuat pengurus Lembaga Penelitian dan Pengabdian kepada Masyarakat (LPPM) kampus sering dihadapkan pada tuntutan pengembalian dana.
Matriks Pemetaan Titik Temu dan Titik Konflik Swakelola Pemda-PT
Tabel berikut menggambarkan perbandingan perspektif antara Pemerintah Daerah dan Perguruan Tinggi dalam pelaksanaan Swakelola Tipe II, beserta akar masalah dan rekomendasi penyelesainnya:
| Aspek Kemitraan | Perspektif Pemerintah Daerah (Pemda) | Perspektif Perguruan Tinggi (PT) | Akar Masalah & Risiko | Langkah Solusi & Mitigasi |
| Jadwal & Waktu | Harus selesai sesuai siklus APBD/DPA (sering kali sangat singkat di akhir tahun). | Membutuhkan waktu memadai untuk metodologi riset dan pengolahan data yang sahih. | Kajian dibuat dangkal (copy-paste); hasil riset tidak dapat diimplementasikan secara teknis. | Perencanaan swakelola dilakukan sejak Awal Tahun Anggaran (TA) atau menggunakan anggaran tahun berjalan berbasis multi-tahun. |
| Hak Cipta & Output | Output kajian/dokumen sepenuhnya menjadi milik Pemda untuk kepentingan kebijakan. | Peneliti berhak mempublikasikan temuan ilmiah di jurnal bereputasi atau menjadi KI. | Sengketa hak kekayaan intelektual (HKI) dan kebebasan publikasi akademis. | Klausul HKI dan izin publikasi ilmiah diatur secara rinci dan disepakati sejak pembuatan PKS awal. |
| Biaya Overhead | Menolak pembayaran tunjukan lump-sum tanpa rincian kuitansi belanja riil. | Mempersyaratkan alokasi Overhead resmi untuk kas lembaga/universitas sesuai Statuta. | PKS macet; risiko temuan audit kerugian daerah atas pembayaran tanpa bukti rincian. | Penjelasan nomenklatur Overhead disesuaikan dengan aturan SBM/SSH atau dirinci menjadi biaya sewa fasilitas/alat resmi. |
| Status Hasil Riset | Diinginkan sebagai pembenar (justifikasi) atas rencana atau kebijakan politik pimpinan. | Mengedepankan temuan obyektif berbasis data, meskipun bertentangan dengan opsi politik Pemda. | Dokumen kajian “dilemari” (tidak dipakai); akademisi merasa independensinya diintervensi. | Pemda berkomitmen menerima rekomendasi pahit hasil riset; independensi akademis dijamin dalam PKS. |
Dampak Terhadap Kualitas Kebijakan Publik
Dilema yang tidak terselesaikan dalam Swakelola Tipe II ini memberikan dampak langsung yang merugikan publik secara luas. Ketika proses kemitraan antara Pemda dan Perguruan Tinggi terjebak dalam formalitas administrasi atau perselisihan tata kelola keuangan, fungsi utama kajian akademis sebagai pilar pembuatan kebijakan berbasis bukti (evidence-based policy) menjadi lumpuh.
Banyak naskah akademis, dokumen Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW), atau master plan pembangunan daerah hasil Swakelola Tipe II yang akhirnya berakhir hanya sebagai penumpuk lemari arsip dinas. Dokumen-dokumen tersebut dibuat sekadar untuk memenuhi syarat kelengkapan pencairan anggaran, tanpa memiliki bobot analisis strategis yang dapat mengesekusi persoalan riil di lapangan. Di sisi lain, para dosen dan peneliti senior yang berkualitas menjadi jera untuk kembali terlibat dalam kegiatan swakelola pemerintah daerah. Mereka memilih untuk mengalihkan kepakarannya pada riset hibah internasional atau kerja sama swasta yang menawarkan iklim administrasi yang lebih rasional dan menghargai kebebasan berpikir.
Menata Ulang Kemitraan
Agar Swakelola Tipe II antara Pemda dan Perguruan Tinggi dapat kembali pada fungsi idealnya tanpa mengorbankan kepatuhan hukum maupun integritas akademis, diperlukan pembenahan pada beberapa tingkatan:
1. Harmonisasi Regulasi Antara Kemendagri, LKPP, dan Kemendikti
Perlu ada kesepahaman dan regulasi bersama antara Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP), Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Pendidikan Tinggi mengenai pedoman khusus Swakelola Tipe II dengan Perguruan Tinggi. Aturan ini harus secara eksplisit mengatur tata cara pengakuan biaya Overhead universitas, penyederhanaan pertanggungjawaban operasional riset lapangan, serta kepastian standar honorarium peneliti berbasis kualifikasi keahlian.
2. Perencanaan Kegiatan di Hulu (Bukan Proyek Sisa Akhir Tahun)
Pemda harus menghentikan kebiasaan melempar kegiatan kajian atau riset swakelola ke Perguruan Tinggi pada triwulan keempat (akhir tahun) hanya untuk mengejar penyerapan anggaran yang tersisa. Kegiatan riset dan pemetaan strategis harus direncanakan sejak awal tahun atau menggunakan skema perencanaan terpadu, sehingga Perguruan Tinggi memiliki rentang waktu yang cukup (minimal 6 hingga 8 bulan) untuk menjalankan metodologi ilmiah secara sahih dan mendalam.
3. Penguatan Peran LPPM/Lembaga Kerja Sama Kampus
Universitas tidak boleh menyerahkan tata kelola administrasi swakelola sepenuhnya kepada individu dosen peneliti. LPPM atau Badan Kerja Sama di universitas harus bertindak sebagai unit manajemen proyek profesional (Project Management Unit) yang menjembatani bahasa akademis para dosen dengan bahasa administrasi pengadaan Pemda. LPPM bertugas memastikan bahwa seluruh manifestasi belanja riset, perpajakan, dan laporan kemajuan fisik telah memenuhi standar akuntansi pemerintahan sebelum diserahkan kepada PPK dinas.
4. Pelibatan APIP dan SPI Kampus Sejak Penandatanganan PKS
Guna mencegah perbedaan penafsiran saat audit BPK di akhir tahun, Aparat Pengawas Intern Pemerintah (Inspektorat Daerah) bersama Satuan Pengawas Internal (SPI) Perguruan Tinggi harus dilibatkan untuk melakukan reviu bersama terhadap rancangan Perjanjian Kerja Sama (PKS) dan RAB swakelola. Rekomendasi bersama dari Inspektorat dan SPI akan memberikan kepastian dan perlindungan hukum bagi PPK dinas maupun tim peneliti kampus selama kegiatan berlangsung.
Kesimpulan
Kemitraan antara Pemerintah Daerah dan Perguruan Tinggi melalui Swakelola Tipe II pada hakikatnya merupakan jembatan emas untuk menghadirkan ilmu pengetahuan dalam ruang pembuatan kebijakan publik. Namun, selama dilema benturan kultur kerja, ketidakjelasan aturan Overhead, dan ketakutan akan risiko audit masih mendominasi, kemitraan ini akan terus berjalan setengah hati dan sarat beban rasa saling curiga.
Membebaskan kemitraan Pemda-PT dari jebakan dilema ini membutuhkan fleksibilitas regulasi yang akuntabel, profesionalisme manajerial dari pihak kampus, serta komitmen Pemda untuk menghormati independensi ilmiah. Ketika administrasi pengadaan ditata dengan bijak dan iklim akademis dihormati, Swakelola Tipe II dapat menjelma menjadi mesin penggerak pembangunan daerah yang inovatif, tepat sasaran, dan memberikan manfaat nyata bagi kesejahteraan masyarakat.
