Pengadaan Barang/Jasa (PBJ) pemerintah di tingkat daerah senantiasa bergerak di atas fondasi regulasi yang dinamis. Ketika terjadi situasi kedaruratan, transisi kebijakan nasional, atau kebutuhan sinkronisasi lintas sektor, pemerintah pusat sering kali menerbitkan instrumen hukum berupa Surat Edaran Bersama (SEB). Instrumen ini biasanya ditandatangani oleh kombinasi beberapa pimpinan kementerian atau lembaga strategis—seperti Kementerian Dalam Negeri, LKPP, Kementerian PUPR, hingga Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP).
Secara filosofis, SEB dilahirkan sebagai jalan pintas regulasi (regulatory shortcut) untuk memberikan solusi cepat, menyamakan persepsi, dan memotong kebuntuan birokrasi yang tidak bisa diakomodasi secara cepat oleh perubahan Peraturan Presiden (Perpres) atau Undang-Undang. Namun, ketika instrumen ini turun ke tingkat eksekusi di daerah, riak yang muncul justru sebaliknya. Para praktisi pengadaan—mulai dari Pejabat Pembuat Komitmen (PPK), Kelompok Kerja (Pokja) Pemilihan, hingga Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP)—sering kali terjebak dalam pusaran kebingungan baru.
Mengapa instrumen yang diniatkan untuk menyelaraskan aturan ini justru kerap kali menjadi sumber ambiguitas dan memperlambat serapan anggaran di daerah?
1. Masalah Hierarki Hukum dan Ketidakpastian Yuridis
Akar masalah pertama dari kebingungan akibat SEB terletak pada posisinya dalam tata urutan (hierarki) peraturan perundang-undangan di Indonesia. Merujuk pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Surat Edaran (SE) maupun SEB tidak masuk dalam hierarki formal peraturan yang mengikat secara hukum publik luas.
Surat Edaran pada hakikatnya adalah beleidsregel (peraturan kebijakan) yang bersifat internal, nasehat, atau petunjuk adminstratif dari atasan kepada bawahan. Namun dalam praktik PBJ daerah, SEB sering kali memuat materi muatan baru yang bersifat mengatur (regeling) atau bahkan membatasi klausul yang ada di dalam Perpres atau Peraturan Menteri.
- Dilema Pelaksana: Pokja Pemilihan atau PPK di daerah dihadapkan pada situasi di mana teks Perpres PBJ memperbolehkan suatu tindakan, namun SEB melarang atau menambah syarat baru.
- Risiko Audit: Jika pelaku pengadaan mengikuti SEB dan mengabaikan Perpres, mereka berisiko disalahkan dalam audit hukum karena melanggar asas hierarki perundang-undangan. Sebaliknya, jika mereka mengabaikan SEB, mereka dianggap membangkang terhadap instruksi menteri yang memegang kendali pembinaan daerah.
2. Tarik-Menarik Ego Sektoral di Balik Klausul Kompromi
SEB lahir karena adanya irisan kewenangan administratif antar-kementerian/lembaga. Sebagai produk dari kerja sama multipihak, teks atau klausul yang tertuang dalam SEB sering kali merupakan hasil kompromi politik dan birokrasi di tingkat pusat.
Sayangnya, demi mencapai kesepakatan antar-instansi, kalimat-kalimat yang digunakan dalam SEB sering kali dirumuskan secara makro, bersayap, dan multi-tafsir. Ego sektoral yang belum tuntas di tingkat hulu sengaja “disembunyikan” di balik diksi abu-abu, yang kemudian bom waktunya meledak saat diterjemahkan di tingkat hilir (daerah).
[Kementerian A] [Kementerian B]
(Fokus Keuangan Daerah) (Fokus Teknis Pengadaan)
│ │
└─────► [EGO SEKTORAL] ◄──┘
(Kompromi)
│
▼
[Surat Edaran Bersama (Abu-Abu)]
│
▼
[KEBINGUNGAN PRAKTISI DI DAERAH]
Sebagai contoh, ketika terjadi transisi sistem E-Katalog, satu kementerian menekankan agar daerah segera menghabiskan anggaran melalui belanja langsung demi mendongkrak pertumbuhan ekonomi ekonomi lokal, sementara lembaga pengadaan menekankan kepatuhan ketat pemilihan penyedia melalui etalase digital. Ketika kedua instruksi ini disatukan dalam satu lembar SEB tanpa aturan turunan yang rigid, praktisi pengadaan di daerah memilih untuk menghentikan sementara proses pengadaan (wait and see) daripada mengambil keputusan yang berisiko keliru.
3. Disparitas Penafsiran Antara Pelaksana dan Aparat Pengawas
Masalah terbesar dari terbitnya sebuah SEB bukanlah saat dokumen tersebut dibaca oleh PPK atau Pokja Pemilihan, melainkan saat dokumen tersebut dijadikan dasar acuan oleh Aparat Penegak Hukum (APH) dan auditor (BPK/APIP) pasca-proyek selesai.
Sering kali terjadi asimetri penafsiran yang tajam:
- Sudut Pandang Pelaksana: PPK menafsirkan klausul kelonggaran dalam SEB sebagai legitimasi untuk melakukan diskresi atau kedaruratan (misalnya penunjukan langsung akibat bencana atau perubahan harga material yang ekstrem).
- Sudut Pandang Auditor: Auditor memeriksa proyek tersebut satu atau dua tahun kemudian dengan menggunakan kacamata aturan murni (Perpres), dan menganggap kelonggaran dalam SEB tidak bisa menganulir sanksi keterlambatan atau penghematan volume yang diatur undang-undang di atasnya.
Ketidakpastian ini diperparah jika SEB tersebut tidak disosialisasikan secara merata kepada jajaran Kejaksaan atau Kepolisian di tingkat daerah. Akibatnya, diskresi administratif yang dilakukan daerah berdasarkan instruksi SEB pusat tetap berujung pada pemanggilan dan pemeriksaan perkara dugaan tipikor di tingkat lokal.
4. Masa Berlaku yang Mengambang dan Kedaluwarsa Regulasi
Karakteristik lain dari Surat Edaran Bersama adalah sifatnya yang temporal (sementara) dan sering kali diterbitkan untuk merespons kondisi tertentu dalam linimasa yang pendek (seperti penyesuaian harga aspal akibat krisis energi, atau aturan pengadaan bansos).
Namun, banyak SEB yang tidak mencantumkan klausul masa berlaku secara tegas (expiry date). Ketika situasi darurat atau masa transisi telah berlalu, dan telah terbit Peraturan Menteri yang baru, SEB lama ini sering kali tidak dicabut secara resmi oleh kementerian terkait.
Fenomena Regulasi Zombi: Di daerah, sering ditemukan dokumen SEB yang secara substansi sudah tidak relevan namun tetap hidup dan dijadikan dasar acuan oleh oknum-oknum tertentu untuk memperdebatkan keabsahan sebuah kontrak pengadaan.
Kondisi “regulasi zombi” ini membuat administrasi pengadaan di daerah menjadi gemuk, tumpang-tindih, dan membingungkan bagi pelaku usaha mikro dan kecil (UMKM) yang ingin membaca peta aturan pengadaan pemerintah daerah secara bersih dan sederhana.
Strategi Mengurai Benang Kusut Regulasi di Daerah
Untuk mencegah agar Surat Edaran Bersama tidak terus-menerus menjadi hantu birokrasi yang membingungkan lapangan, diperlukan langkah-langkah pembenahan dari tingkat hulu hingga hilir:
A. Batasi Materi Muatan SEB Hanya pada Aspek Prosedural
Kementerian dan lembaga di tingkat pusat harus berkomitmen untuk tidak memasukkan materi muatan hukum baru (regeling) di dalam SEB. Jika ada syarat teknis, sanksi, atau tata cara pemilihan baru yang ingin diterapkan, pemerintah pusat harus bersabar untuk memasukkannya melalui mekanisme revisi Peraturan Menteri atau Peraturan Lembaga resmi, bukan memaksakannya lewat Surat Edaran.
B. Optimalisasi Pendampingan Hukum (Legal Clearing) oleh Lembaga Pembina
Setiap kali SEB diterbitkan, LKPP bersama Kementerian Dalam Negeri wajib membuka forum Legal Clearing nasional yang dapat diakses secara daring oleh seluruh daerah. Forum ini berfungsi memberikan jawaban tunggal dan mengikat atas pertanyaan-pertanyaan spesifik dari daerah terkait penerapan SEB tersebut. Dengan demikian, penafsiran sepihak antar-daerah maupun antar-auditor dapat dieliminasi sejak awal.
C. Harmonisasi Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) Melalui Perkada
Pemerintah Daerah melalui Bagian Hukum Setda harus responsif. Jika muncul SEB dari pusat yang memicu ambiguitas, Kepala Daerah harus segera menerbitkan Peraturan Kepala Daerah (Perkada) atau Keputusan Kepala Daerah untuk mempertegas posisi adopsi SEB tersebut dalam konteks tata kelola keuangan lokal. Perkada ini penting untuk memberikan payung hukum yang kokoh dan perlindungan bagi para ASN pelaksana di bawahnya.
Kesimpulan
Surat Edaran Bersama (SEB) sejatinya merupakan instrumen niat baik dari pemerintah pusat untuk menjembatani kekosongan regulasi dan mempercepat gerak pembangunan. Namun, ketika instrumen tersebut dirumuskan dengan penuh kompromi politik sektoral dan melabrak asas hierarki hukum, kegunaannya berbalik menjadi beban psikologis dan administratif bagi para pelaku pengadaan di daerah.
Bagi para praktisi pengadaan dan pembaca yang budiman, kunci utama menghadapi dinamika SEB adalah rasionalitas hukum dan koordinasi yang intensif dengan institusi pengawas (APIP). Regulasi yang membingungkan tidak boleh dijadikan alasan untuk menghentikan roda pelayanan publik dan pembangunan daerah. Sudah saatnya pemerintah pusat lebih matang dan tertib dalam merumuskan regulasi pengadaan, agar setiap lembar surat yang turun ke daerah menjadi lentera yang menerangi jalur birokrasi, bukan justru menjadi kabut tebal yang membingungkan para aparatur negara di garis depan pembangunan.
